中央经济工作会议指出，要继续实施更加积极的财政政策。当前，我国经济社会发展已进入高质量发展阶段，经济运行的稳健性、潜在增长能力和发展动能正在同步重塑，财政需求结构、区域发展格局与国际环境变化交织叠加，宏观调控面临的新情况和新任务不断增多，需要积极财政政策在稳定宏观大局、塑造长期预期、提升治理效能和增强发展韧性方面发挥更大作用。通过加强科学统筹、合理运用财政工具和优化政策结构，为经济平稳运行和高质量发展提供更加坚实的支撑。
适应国内外经济环境变化需要继续实施更加积极的财政政策
我国经济发展中老问题、新挑战仍然不少，外部环境变化影响加深，国内供强需弱矛盾突出，重点领域风险隐患较多。经济运行中呈现的新变化、新特征表明，积极财政政策在稳增长、稳预期方面的作用更加突出。
从国内需求和供给的结构变化来看，我国供强需弱矛盾突出，制约着经济增长动能的充分释放。以钢铁行业为例，2025年前三季度，我国累计生产粗钢7.46亿吨，同比下降2.9%，而同期国内折合粗钢表观消费量6.49亿吨，同比下降5.7%，整体看消费降幅明显大于产量降幅。类似情况在水泥、建材、化工等与房地产密切相关的行业中均有所体现，反映出传统行业供给过剩与需求疲软并存的结构性矛盾尚未缓解。在需求侧，居民消费修复仍然偏弱，民间投资动力不足，房地产投资下降，使得对新增供给的吸纳能力进一步减弱。供需不匹配不仅压缩了企业利润空间，也抑制了预期改善。在这一背景下，需要通过更加积极的财政政策扩大有效需求、改善市场预期，推动供需关系向更加均衡的方向发展。
从经济体系中潜在风险的演变来看，我国重点领域风险隐患较多，财政稳预期和防风险的任务更加繁重。随着房地产行业进入深度调整期，项目交付、资金链和行业预期等方面仍面临较大压力，市场波动通过土地市场和相关产业链传导至地方财政与金融机构，使部分地区财政收支平衡难度加大。部分地区受土地出让收入下降、公共服务支出刚性上升、区域产业结构单一等因素影响，基层“三保”支出面临较大压力。这些风险虽然总体可控，但呈现交织性强、传导链条长的特征，要求财政更加主动作为，通过强化风险化解、资源统筹、政策协同能力，增强经济体系稳定性。
从国际经济政治环境的新变化来看，外部环境的不确定性进一步加深，对我国经济运行构成多方面影响。2024年以来，全球经济增速放缓趋势更加明显，主要经济体增长动力不足，国际需求疲弱，贸易摩擦与地缘政治冲突的累积效应使外需对我国经济增长的拉动作用存在不稳定性。同时，一些产业链环节受到外部限制或竞争压力加剧，我国企业在技术、市场等方面面临新的挑战。在出口波动、外部需求不确定性增强的背景下，依靠国内需求稳定经济增长的任务更加紧迫。面对全球环境的深刻变化，需要通过更加积极的财政政策增强国内市场韧性，扩大内需特别是有效需求，提升自主创新能力和产业链供应链的稳定性，以更好适应外部环境的不确定性。
积极财政政策的职能定位已突破传统经济调节工具范畴
在复杂多变的国内外环境下，财政政策在宏观调控体系中的作用更加凸显，其功能已不再局限于传统意义上的逆周期调节，而是同时承担着稳定增长、优化结构、防范风险与提升国家经济安全能力等多重任务。面对有效需求不足、重点领域风险累积以及全球经济政治格局的不确定性，积极财政政策的定位必须更加明确，通过政策工具的综合运用形成稳定预期、激发活力、增强韧性、提升潜力的支撑体系，以推动我国经济在新阶段实现更高质量、更可持续的发展。
其一，积极财政政策是扩大内需、优化供给的有效工具。从需求侧看，财政政策具有直接调节社会总需求的能力，通过适度扩大财政支出、提升公共服务供给水平、改善收入分配结构等方式，可以有效弥补私人部门需求不足，促进消费和投资的稳定增长。在当前有效需求不足的背景下，财政政策在扩大有效投资、提高居民消费能力、促进重点领域项目建设等方面具有不可替代的作用。从供给侧看，财政政策能够通过专项投入、税收激励、产业扶持等方式，引导资源流向科技创新、先进制造业、绿色发展等具有高溢出效应的领域，推动供给体系向高质量方向转型。财政在创新生态培育、基础研究支持、关键技术攻关等方面的制度性安排，有助于提高全要素生产率，增强经济增长的内生动力。
其二，积极财政政策是稳妥化解重点领域风险的重要抓手。当前房地产、地方财政、金融机构等领域的风险仍处在化解攻坚阶段，呈现交织性强、传导链条长、区域差异较大的特点。在风险化解过程中，财政不仅承担着地方经济社会运行的核心保障职能，也在金融稳定和房地产风险处置中发挥着重要支持性作用。通过完善转移支付制度、加强基层财政保障能力、规范地方举债行为、优化债务期限结构等措施，财政政策能够增强地方治理能力和公共服务供给能力，避免局部财政压力演变成系统性风险。在金融领域，财政通过资本补充、设立风险缓释基金、政策性安排等方式，可以支持中小金融机构稳健运行，促进金融体系整体稳定。在房地产领域，财政部门可结合保障性住房建设、城乡更新、相关税费政策优化等措施，促进市场平稳发展，避免风险向更大范围扩散。总体而言，在经济结构调整和风险暴露加速的背景下，财政政策在风险识别、风险缓冲和风险化解中的制度性作用愈发重要，是维护宏观稳定不可或缺的政策工具。
其三，积极财政政策是应对外部挑战的“内功”保障。随着全球经济增长放缓、贸易限制增多、科技竞争加剧以及产业链供应链持续调整，我国在外部市场、技术获取、价值链合作等方面面临更多不确定性。中央经济工作会议强调“必须以苦练内功来应对外部挑战”。依靠财政政策强化国内大循环能力、增强关键领域自主可控能力、提升产业链供应链韧性，对于实现长期稳定发展具有重要意义。积极财政政策不仅可以通过加大对基础研究、战略性新兴产业、重大科技攻关和关键核心技术的支持力度，构建高水平科技自立自强的制度基础，也可以通过改善基础设施条件、推动区域协调发展、增强公共服务体系供给能力，提高经济社会整体的风险承受能力和资源调配能力，还可以通过提升社会保障水平、完善收入分配格局、改善居民发展预期，增强国内市场规模优势，使国内大循环在应对外部冲击时更具韧性。可以说，积极财政政策在提升我国经济抗冲击能力、增强长期发展稳定性方面发挥着基础性作用，是实现经济高质量发展和国家战略安全目标的重要支撑。
健全以收支调控与债务治理为核心的积极财政政策框架
面对经济结构调整深化、供求恢复不均衡以及风险挑战并存的复杂形势，积极财政政策必须更加注重系统性、精准性和可持续性，通过完善政策体系、优化制度安排、提升治理能力，使财政政策在扩大需求、稳定预期、防范风险和促进长期发展方面发挥更大效能。
在收入端，关键在于规范税收优惠和财政补贴政策，使财政收入体系更加稳定、透明和可持续。应在全面梳理现行税收优惠政策基础上，加强制度化管理，建立优惠政策目录清单和统一规范机制，明确政策适用范围、目标群体和退出条件，提升政策透明度和可评估性。财政补贴政策应坚持公开、公平、绩效导向的原则，构建以审计监督为基础的全过程监管体系，从资金安排、项目遴选到绩效评价都形成制度化约束，减少重复补贴、过度补贴和低效率支出，使补贴资金更加精准地投向关键领域、薄弱环节和能够产生长期效益的项目。
在支出端，需要进一步加强财政科学管理，优化财政支出结构，提升财政政策质效。一方面，合理调整支出结构，提高资金应用精准性，坚持投资于物和投资于人紧密结合，压缩一般性支出。重点保障教育、医疗、社会保障等惠民生领域，同时加大对科技创新、绿色发展、现代产业体系建设、公共卫生体系建设等具有战略意义和长期效益领域的投入，发挥财政资金的示范效应，带动社会资本共同参与。另一方面，完善预算管理体制，推进中期财政规划与年度预算的衔接，提高预算编制的科学性、规范性和前瞻性，严格抑制预算执行中的随意性，构建覆盖预算编制、执行、监督和评估的全过程绩效管理体系，提高财政运行的透明度和约束力。审计机制亦应靠前发力，由事后追责逐步过渡至源头把关，协助减少支出决策失误。
在债务端，需要在保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量的基础上，进一步提升债务管理的科学性和可持续性。一是发挥好超长期特别国债对国家重大战略和重点领域安全能力建设的保障作用，支持“两重”项目建设和“两新”政策扩围，补齐发展短板，筑牢国家安全屏障，为长期高质量发展注入动能。二是持续完善政府债务限额管理和预算管理制度，强化中央与地方的财政协调机制，推动地方政府举债行为更加规范化、法治化。对于存量债务，应结合地区实际情况实施分类施策，通过优化债务结构、降低融资成本、合理延长期限等方式逐步化解风险；对于隐性债务，要坚持严格遏制增量、稳妥处理存量的原则，通过制度约束堵住风险累积渠道。三是构建起科学的债务运用和管理体制，通过提高债务管理透明度、引入市场化约束机制、加强风险监测与预警能力等举措，逐步推动形成规范透明、风险可控、结构合理的政府债务体系。
（王伟同，作者系东北财经大学副校长）
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